Анализ на БСК доказва: Над 50% от работата на парламента е без резултат! Публичните пари за издръжката му не се харчат ефективно!

Средно по един законопроект на ден са приемали депутатите в периода 2010-2015 г. Повече от половината (51.3%) внесени законопроекти са отхвърлени на някой от етапите на законодателния процес, а една-четвърт от тях изобщо не стигат до обсъждане.

Най-много са промените в сферата на правосъдието, сигурността и обществения ред, а най-малко – в областта на културата и държавното управление.

Това показват резултатите от Анализ на законодателната дейност на Народното събрание в периода 2010-2015 г., разработен съвместно от Българската стопанска камара (БСК) и Центъра за законодателни оценки и законодателни инициативи (ЦЗОЗИ).

За 6 години са приети 47 изцяло нови закона, като в тази бройка не са включени законите за бюджетите на РБ, ДОО и НЗОК, както и ратификациите и денонсирането на международни правни норми и споразумения. Най-голяма част от новото законодателство е в сферата на финансите и данъчното облагане (15 бр.) и в областта на правосъдието и обществения ред (11 бр.). Най-малко нови закони (3 бр.) са свързани с образованието и младежките политики.

Авторите на анализа са разгледали по-обстойно законодателството в няколко ключови за икономическото и обществено развитие сфери – процесуалните закони, данъчно-осигурителното законодателство, трудовото законодателство, законите в областта на правосъдието, сигурността и обществения ред, както и законодателството, регулиращо бизнес средата. От тези „тематични“ групи закони най-променяни са данъчно-осигурителните (общо 209 промени за 6 години!), като в 77% от случаите това е ставало чрез преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на други закони, а не чрез проект за промени на съответния закон.

Освен огромния дял на промени, правени чрез ПЗР, авторите на анализа изтъкват и преобладаващия дял законопроекти в сферата на данъчно-осигурителното законодателство, внесени от Министерския съвет, макар по принцип да се очаква законодателната инициатива да е основно от страна на народните представители. Освен това, наблюдава се закономерност във втората година от управленския мандат законодателната активност да е най-висока, като това в по-голяма степен се отнася до МС като вносител.

Най-често променяният нормативен акт през анализирания период е Законът за енергетика, за който са приети 12 закона за изменение и/или допълнение. 10 пъти е променян Кодексът на труда, а 9 пъти – Законът за обществените поръчки. В групата на често променяните нормативни актове попадат още: Наказателният кодекс, Наказателно-процесуалният кодекс, Данъчно-осигурителният процесуален кодекс, Изборният кодекс, Кодексът за социално осигуряване, Кодексът за застраховането, Гражданският процесуален кодекс, Административно-процесуалният кодекс, данъчните закони (за ДДС, за акцизите, за облагане доходите на физическите лица, за местните данъци и такси), Законът за Търговския регистър, Законът за движение по пътищата, законите за МВР и за ДАНС, Законът за лечебните заведения и др.

В хронологичен план, най-бурна законодателна дейност се наблюдава през 2015 г., основно в частта на данъчно-осигурителното законодателство и на секторните закони. Най-малко приети законопроекти има през 2013 и 2014 г., но трябва да се отбележи, че през тези две години България имаше служебни правителства за периоди от по около 3 месеца годишно, в които Народното събрание не функционира, а самите правителства нямат право на законодателна инициатива.

Изключително висока е активността в сферата на данъчното законодателство през бурната в политически план 2013 г., когато имаше служебно правителство и предсрочни парламентарни избори. 2013-а държи и рекорда по промени в сферата на правосъдието и обществената сигурност. Заслужава да бъде отбелязана и високата активност по отношение трудовото законодателство през 2014 г. – отново година на парламентарни избори и служебен кабинет.

На база на анализа на извлечената статистическа информация, авторите на разработката извеждат следните основни изводи:

Налице е ниска ефективност на законодателния процес и голям обем „законодателен брак“. След като над 50% от работата на НС е без резултат (законите биват отхвърлени или изобщо не стигат до разглеждане), то публичните ресурси за издръжка на тази институция се ползват неефективно. Хаби се и обществена енергия за дискусия по проекти, предварително обречени да не бъдат приети от народните представители, поради тяхната конюнктурност, лобистка насоченост или опит за градене на личен имидж.

Налице е нееднакво третиране на вносителите. При средна норма на успеваемост 49%, проектите с вносител МС имат потенциал да бъдат приети в 75% от случаите, а вероятността внесен от МС законопроект да не бъде приет е почти нулева. В същото време, всяко пето (22%) предложение на народен представител или група народни представители бива отхвърлено.

Не се изпълнява задължението за разглеждане на внесените законопроекти. Неразгледаните проекти са 374 (почти 1/4 от всички). Това е порочна и противоконституционна практика на Народното събрание, тъй като по същество, това е отказ от основната му функция – законодателната.

Законодателната дейност е хаотична и несистематична, липсва последователност на процеса и адекватно планиране на дейността, в съответствие със стратегическите цели и заявените политики. Като цяло, законодателната дейност не отговаря на предизвикателствата на времето и очакванията на обществото. Налице е силно разминаване между обществения и политическия дневен ред. Докато обществото извежда на преден план проблемите, свързани с демографията, здравеопазването, образованието, правосъдието и обществения ред, то законодателната активност в тези сфери е относително най-слаба, за сметка на законотворчество в областта на бизнес процесите и регулациите, а твърде често и в сферата на откровено лобистките промени.

Законодателна нестабилност: Налице е прекалено честото и противоречиво въвеждане, изменение, допълване и/или отмяна на едни и същи разпоредби в кратък интервал от време. Основната причина за това е, че изработването на нормативни актове почти никога не се основава на цялостна концепция, на дългосрочна визия за това защо и какво законодателство следва да бъде изработено, какви обществени отношения и проблеми трябва да бъдат решени и т.н. Това създава непредвидима среда за осъществяване на стопанска и каквато и да е друга дейност, вкл. предпоставка е за отлив на инвестиции, създаване на работни места, осигуряване на социална сигурност и икономическа стабилност.

Некачествено законодателство: Освен честите промени в законодателството, за неговото качество може да се съди и по броя тълкувателни решения на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, както и решенията на Конституционния съд за обявяване на разпоредби на нормативни актове за противоконституционни. За разглеждания период те са общо 147!

Неприложимо законодателство: Не са малко случаите на приемане на сложно и неразбираемо законодателство, подлежащо на допълнително „тълкуване“, което затруднява ефективното му прилагане и е предпоставка за корупционни практики сред контролиращите органи. Подобни нормативни актове се приемат най-често вследствие на транспониране на европейски норми, които обикновено се преписват 1:1 или дори биват завишени, без да се отчита националният контекст.

Не се изпълнява ефективно задължението за обществено обсъждане на проектите. Освен това, често задължителното съгласуване с НСТС се заобикаля чрез внасяне на проекти за промени от народни представители, вместо от МС. Не на последно място, в процеса на консултиране с гражданското общество няма обратна връзка относно съобразяването с направените препоръки или мотиви, а това демотивира и отблъсква неправителствения сектор от участие в диалога.

Не се прилага задължителната оценка на въздействието преди и след приемането на нормативните актове. В изключително редки случаи вносителите включат в мотивировката си конкретни измерения относно влиянието на внасяния от тях проект, но практически няма такъв с пълноценна оценка на икономическото въздействие и необходимите за приложението им финансови ресурси и/или резултати. Особено притеснителен факт е, че нито един нормативен акт не е подложен на последваща оценка на въздействието.

Във връзка с всички констатирани факти и недостатъци на законодателния процес авторите на анализа препоръчват да бъдат предприети съответните нормативни изменения, които да уредят по-прецизно: сроковете за внасяне, обсъждане и влизане в сила на законодателството, мотивирането на предлаганите промени и извършването на предварителна и последваща оценка на въздействието, общественото обсъждане на предлаганите промени и санкциите при нарушение на Закона за нормативните актове.